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Este trabajo es, en realidad, un paso preliminar para averiguar con más precisión la importancia y la situación de los servicios de estudios (o de investigación) existentes en los parlamentos. Los datos estudiados se han extraído de una encuesta diseñada para obtener una cobertura más amplia de las unidades de estudios localizadas fuera de la biblioteca parlamentaria. Se ofrecen referencias a ejemplos concretos, con el fin de poner de manifiesto la variedad de sus actividades y lugares de ubicación dentro de las secretarías generales de los parlamentos.
Mientras que se dispone de abundante información acerca de las bibliotecas parlamentarias (gracias a su condición de ser las instituciones parlamentarias más antiguas dedicadas a la información, así como por los esfuerzos que esta Sección ha realizado durante tres décadas para estudiarlas), se conoce mucho menos cómo se llevan a cabo en los parlamentos las investigaciones y los análisis de fondo. Esto se debe, en parte, a la falta de definiciones suficientemente claras acerca de lo que significa "estudios y análisis" y al hecho de que estas funciones están muy a menudo dispersas en la estructura de la cámara.
En este análisis se estudian los datos conocidos a través de las fuentes de información existentes, complementados con los datos obtenidos a través de la encuesta realizada en la primavera de 1998. Si bien ésta se encontraba todavía en proceso en el momento en que este trabajo se escribió, se contaba ya con la suficiente información como para ofrecer algunas hipótesis acerca de la situación actual.
Los temas tratados en el apartado siguiente son: las razones por las cuales la información y el análisis son tan importantes en los parlamentos, incluyendo la contribución de estos servicios para que el parlamento pueda llevar a cabo una tarea activa en el proceso de toma de decisiones de la nación; qué se conoce acerca de los servicios de estudios y análisis y porqué pueden ser datos insuficientes y erróneos; se plantean algunas hipótesis sobre lo que ya existe y posibles modelos operativos y de organización; y se incluye una descripción breve de algunas de las organizaciones que proporcionan estudios y análisis a los parlamentos, con el fin de ilustrar el debate con ejemplos concretos.
El parlamento tiene la finalidad de representar la voluntad de las personas en el procedimiento legislativo para su gobierno. Al hacerlo así, el parlamento refleja los valores del sentido común y las tradiciones de la comunidad, al mismo tiempo que actúa de contrapeso descentralizador de las políticas emprendidas desde los órganos superiores, es decir desde los ministerios. El colapso de las economías dominantes en el mundo durante las pasada década ha demostrado la falibilidad del conocimiento humano y la escasa viabilidad del intento de que todo funcione desde el centro. Este razonamiento se aplica tanto en el campo de la política como en materia económica. Unicamente el parlamento tiene la autoridad moral y la fuerza política para desafiar el planteamiento simplista de que "el mismo patrón sirve para todos", típico del estilo característico del ejecutivo tecnócrata, y adaptar la política a las necesidades y deseos de los ciudadanos.
En cualquier caso, hacen falta recursos y salarios competitivos para crear esa capacidad de investigación, y no todos los países pueden reunir los fondos para hacerlo. La decisión de dónde situar estos servicios es otro desafío. ¿Debe ser una unidad única o una entidad múltiple? La concentración del poder es una de las dimensiones de este tema. Otra sería cómo asegurar el balance y la objetividad de un grupo que informa directamente a los órganos directivos del parlamento. (Las comisiones de supervisión formadas por diputados es uno de los mecanismos que han funcionado en algunos países).
Finalmente, el parlamento necesita un tipo de estudios particular - investigación aplicada que a veces se denomina análisis político. No siempre es fácil encontrar expertos en análisis en los que se combinen las habilidades necesarias: capacidad de respuesta rápida, objetividad, enfoque práctico, facilidad para comunicarse en término no técnicos, destreza en el análisis a fondo, pericia para algunos temas, sensibilidad política y conocimiento del funcionamiento del parlamento. Es conocida la frustración en cuanto al intento de atraer académicos con una dedicación parcial para llevar a cabo tareas de análisis a nivel práctico. Esto ha dado lugar a que muchos parlamentos hayan creado sus propios equipos de estudio, de forma que se pueda capturar la memoria institucional que éstos generan.
Dado el carácter de las respuestas, la información del "Directory" es completamente fiable en los casos en los que los servicios de estudios dependen de la biblioteca o de una de las unidades que la componen -lo que es verdad únicamente en la mitad de los casos (y solamente en una cuarta parte del total de casos del "Directory"). Además, las respuestas referidas al personal pueden aplicarse sólo para la biblioteca, ya que la pregunta exacta era "número de investigadores y asesores especializados en la biblioteca". Finalmente, había un número de respuestas ambiguas y un gran número de preguntas no contestadas. Por ejemplo, incluso en el caso de aquellas bibliotecas que afirmaban realizar tareas de investigación o de estudio, solamente algo más de la mitad rellenaron el apartado referido al número de personas dedicadas a este trabajo. Por otra parte, todo el cuestionario está plagado de ambigüedades acerca de lo que constituye "estudio y análisis", incluso en los casos en los que su uso resulta más evidente. Algunas cámaras contestaron "no" a la pregunta referida a los estudios y seguidamente relacionaron el número de investigadores de la biblioteca.
Otras respuestas, de interpretación dudosa, son más graves. Algunos ejemplos bastarán:
Teniendo en cuenta estas limitaciones, ¿qué podemos decir acerca de nuestro conocimiento sobre los servicios de estudios de los parlamentos? Primero es necesario determinar qué datos pueden usarse después de realizar los necesarios ajustes. El "Directory" recoge información sobre 203 cuerpos legislativos -con múltiples entradas para los países que tienen dos cámaras. De todos ellos, 9 países no tienen parlamento, otros 21 no disponen de biblioteca parlamentaria, y 7 no respondieron al cuestionario, lo que deja un total de 166 respuestas útiles. Sin embargo, otras 53 cámaras parecen no tener servicios de estudios (37 que contestaron "no" y no parecen considerar, desde su perspectiva política, que estos servicios tengan una función esencial; y otras 16 que no contestaron a la pregunta sobre estudios y que no parecen interesados en apoyar un impulso de estos servicios de estudios). Aparecen 17 cámaras que posiblemente tienen servicios de estudios, pero que no puede afirmarse a partir de los datos que figuran en el "Directory" (8 que contestaron "no", pero su nivel político parece indicar que pueden tener sus propios recursos para llevar a cabo estudios; y otras 9 que no contestaron a la pregunta, pero que no se sabe si la respuesta está basada en su nivel político o es que realmente no tienen capacidades para llevar a cabo tareas de investigación). Estas consideraciones dejan 98 cámaras que contestaron "sí" a la pregunta sobre "estudios" (research), acerca de las cuales podemos hablar con cierto nivel de conocimiento -siempre que no se fuercen los datos demasiado.
En primer lugar, por lo que se refiere a la localización de los servicios de estudios, los resultados se distribuyen casi a partes iguales entre los que se encuadran en la biblioteca (50 respuestas), y los que se llevan a cabo por otra unidad, servicio, departamento, etc. del parlamento (48 cámaras). No hay una diferencia significativa a este respecto en función de las regiones del mundo - con Europa, América Latina, y Asia y el Pacífico, en donde se distribuyen más o menos igual los dos patrones organizativos. (Únicamente África mostró una preferencia de 2-1 por localizar los servicios de estudios en las bibliotecas en vez de en una organización separada). De todas las respuestas en las que los servicios de estudios se localizaban fuera de la biblioteca, aproximadamente la mitad (24) tenían una unidad separada. El balance da como resultado que la responsabilidad de los estudios se distribuye entre los departamentos de derecho (5), servicios de documentación (4), y una categoría residual los distribuye entre grupos de trabajo, archivos, otro personal parlamentario, la secretaría general, o entre otros servicios (12).
En segundo lugar, y por término medio, los servicios de estudios parece ubicarse en unidades relativamente pequeñas, según el patrón de las bibliotecas parlamentarias. Las bibliotecas parlamentarias tenían en media de 4-5 personas dedicadas a las tareas de investigación en 1995 en grandes áreas del mundo, incluyendo el Este y el Centro de Europa, Asia y el Pacífico, el Oriente Medio y África. En América Latina y el Caribe la media es de 10 y para Europa Occidental 15. Teniendo en cuenta que, en general, su origen es reciente, seguido de bibliotecas parlamentarias de larga tradición, la mayoría de los grupos son pequeños -eso si no son ya un pequeño componente de la biblioteca parlamentaria.
Si se observan las preguntas del "Directory" proporcionalmente, se confirman estas sospechas. Hubo 34 cámaras que contestaron "sí" a la cuestión de "estudios", tomando como fuente la investigación en la biblioteca, y poniendo el número de investigadores. De éstos, dos tercios tenían cinco o menos investigadores. Para esas bibliotecas que contestaron "sí", pero no respondieron a la pregunta acerca del número de investigadores, 76% tenían un total de personal bibliotecario de diez o menos -lo que parece indicar que más de cinco podrían ser investigadores. Por lo que se refiere a organizaciones algo mayores (aquellas que están en el rango de 6-10 personas pertenecientes a ambos grupos), se encuentran 8 unidades más -lo que significa que 37 de las 50 bibliotecas con servicios de estudios tenían menos de 10 personas. Existen muy pocas unidades mayores que se desvíen de la media. Hay 4 organizaciones con 31-40 investigadores (Taiwan, Egipto, Italia y la Cámara de los Comunes del Reino Unido), y otro grupo con 50-100 investigadores (Australia, Canadá y la India), junto con el Servicio de Estudios del Congreso de los Estados Unidos (con 444 investigadores especializados), como el más numeroso. Muy pocos más de estas dimensiones pueden mencionarse a partir de la encuesta realizada por el autor de este trabajo.
Con arreglo a anteriores investigaciones realizadas sobre esta materia, sospecho que los grupos de investigación más numerosos pueden ordenarse de la siguiente forma (dejando margen para inevitables sorpresas): CRS con 444 investigadores (datos que corresponden a 1995-96); el Departamento de Asesoría Jurídica (Legislative Advisory Department) de la Cámara de Diputados de Brasil con cerca de 188; Rusia (con más de 150 investigadores repartidos entre las dos cámaras); el Negociado de Estudios e Investigación Jurídica (Research and Legislative Reference Bureau) del Japón (152); la Dirección General de Servicios de Referencia e Investigación del Bundestag alemán (123.5 ? personas); Polonia (con 108 investigadores repartidos entre las dos cámaras), India (93); el Servicio de Estudios de la Cámara de Diputados italiana (70); Canadá (80); Autralia (43); la Asamblea del Pueblo de Egipto (36); Argentina (36); y la Cámara de los Comunes británica (34). Estas cifras pueden variar de alguna forma, pero la posición relativa parece que se mantiene similar a la indicada.
Los servicios de estudios son muy diferentes según los casos. Así como las bibliotecas parlamentarias presentan modelos claramente discernibles en lo que se refiere al tipo de servicios que ofrecen, marcos reconocibles de organización y métodos de trabajo definidos, las recientes actividades de investigación son más eclécticas. Se presentan mediante un variado tipo de organización y ofrecen una amplia gama de servicios. Para dar una cohesión al debate, se sugiere una tipología basada en el grado de integración de los servicios. En un extremo, estarían los servicios integrados -donde las actividades de investigación y referencia están localizadas en la misma unidad (a menudo en la biblioteca), y los dos servicios están bien coordinados. A continuación los servicios articulados, donde la biblioteca y los estudios forman parte de una estructura orgánica más amplia, pero en los que las dos actividades de investigación y referencia están estrechamente unidas. Seguidos de éstos, estarían los servicios separados, en los que dos organizaciones independientes deben de ponerse de acuerdo para fundir las actividades de investigacion y de referencia. En el extremo opuesto estarían los servicios dispersos. En este caso, los servicios de investigación se encuentran distribuidos entre las distintas unidades que componen la estructura orgánica de la cámara o son servicios que se ofrecen desde perspectivas disciplinarias separadas. El punto final de este "continuum" es la ausencia de servicios de estudios -lo que sitúa a cada miembro del parlamento y a cada comisión en la posición de conseguir por sus propios medios la información necesaria. Existen ventajas y desventajas en cada uno de los modelos. En este punto del análisis no se pueden aventurar hipótesis acerca de qué modelos son superiores a otros.
El establecimiento de estas tipologías pretende resumir y simplificar los datos complejos. El intentar entresacar los aspectos distintivos puede enmascarar el hecho de que hay aspectos comunes a todas las formas de organización de los parlamentos. Casi todos ellos están más fragmentados que lo que implican los términos "integrados" y "articulados". Esto es apropiado porque deseamos que nuestros parlamentos sean porosos y fácilmente accesibles. En todo caso, los valores de rendimiento y eficacia son mucho menos importantes que los valores de representación.
Translated by Rosa Maria Grau, Congreso de Los Diputados, Espagne